“Democracia Participativa en la Constitución de Nacional y de la Ciudad de Buenos Aires”

PRIMER CONGRESO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE
LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
[áDA
“Democracia Participativa en la Constitución de Nacional y de
la Ciudad de Buenos Aires”
Lic. Ricardo Romero*
Resumen:
La ponencia se propone exponer una visión crítica sobre el impacto que
genera el concepto de Democracia Participativa en la Constitución.
Observando el contenido normativo en las constituciones de la Nación y la
Ciudad de Buenos Aires, a fin de establecer ejes posible para pensar su
desarrollo en el futuro.
El recorrido por la estructura normativa, nos dará las pautas de una base
institucional acorde para desarrollar participación ciudadana. En este sentido,
podemos inferir, que el problema de legitimidad política que vive la República,
no es institucional, no sea, no se resuelve con reformas legales, sino, que es
política, o sea, debemos apostar a incentivar al uso y apropiación de los
derechos que están consagrados en la constitución.
* Politólogo, Especializado en Estado y Administración Pública-UBA. Maestría
en Historia Económica FCE-UBA. Director Investigación: “Presupuesto
Participativo Porteño”. FCS. UBA.
lic_romero@sinectis.com.ar
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www.ricardoromero.com.ar
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“Democracia Participativa en la Constitución de Nacional y de
la Ciudad de Buenos Aires”
Lic. Ricardo Romero
“Partiendo del control de las organizaciones locales, de éstas al municipio, del
municipio a las provincias y luego a toda la Nación, el hombre de pueblo, el trabajador,
podrá ejercer efectivamente su papel de dirigente y lo hará en un régimen que,
entonces sí, merecerá llamarse democrático.”
Silvio Frondizi, 1961
Si preguntamos a cualquier individuo que deambule por la calle, qué es
la Democracia, es muy probable que nos responda: “Gobierno del Pueblo”. Es
más, si a la misma persona consultamos sobre si hoy tenemos Democracia en
el país, probablemente responda en forma afirmativa, pero seguramente, si
interrogamos sobre el pueblo gobierno, la negativa es contundente. Parte de
esto se notó en la crisis del 2001, donde los ciudadanos pedían que se vayan
todos, sin comprender que parte de los que lo gobiernan están subordinados a
ellos y podrían haber generado un mecanismo para que su retirada sucediera.
En cierta medida, esto se debe a la fuerte influencia republicana que
sostiene que: “el pueblo no delibera ni gobierna” y centra la forma de gobierna
en el esquema representativo. Sin embargo, la Democracia implica superar a la
República. Desde la formación de los Estados Modernos, la forma de gobierno
estuvo presente en la discusión política. La formación de la República para
Hobbes, se daba en un pacto delegativo absoluto al soberano. Sin embargo
para Locke, debe distinguirse un pacto constitutivo del Estado y otro relativo al
Gobierno, sentando las bases para el esquema republicano. En tanto que
Rousseau propicia la participación directa del pueblo en los asuntos de
gobierno.
En la formación de nuestro estado, los aires roussonianos estuvieron
presentes en los escritos de Mariano Moreno, incentivando mecanismo de
participación directa de los ciudadanos en los asuntos de gobierno. Sin
embargo, la lógica Alberdiana primó en la sanción de la Constitución de 1853,
que fue alterada en la corta vigencia de la Constitución del 49. Recién en la
Reforma Constitucional 1994 se matizan los esquema delegativos y se
profundizan los participativos. Principios que se acentúan en la Constitución de
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la Ciudad de Buenos Aires. Analizar esta orientación, será la base de este
trabajo aquí desarrollado.
Democracia Participativa en la Constitución Nacional.
La sanción de la Constitución Nacional parte de un esquema
representativo, ya en su preámbulo anuncia: “Nos los representantes del
pueblo…”, además, plantea que están reunidos por voluntad y elección de las
provincias que la componen, con lo cuál la soberanía popular esta mediada por
una figura estatal que es la provincia.
En su artículo 1º, el Estado adopta la forma representativa, republicana y
federal para su gobierno. Con lo cuál, no sostiene necesariamente un
mecanismo democrático de funcionamiento. Aunque es matizado cuando se
define a los Partidos Políticos como bases del funcionamiento democrático.
En el artículo 5º, se sostiene que el Estado garantiza el sistema
representativo y republicano para las provincias. Asegurándole el principio de
administración de justicia, el régimen municipal y la educación primario,
facultando al Estado Nacional, en su artículo 6º, a intervenir las provincias para
garantizarlo.
En el artículo 8º se atribuye a los ciudadanos el derecho de “ciudadano”,
o sea, todos los derechos que emanan de la Constitución. Esto se verá
reformado por el artículo 21º, la obligación de alzarse en armas en defensa de
la constitución, y el artículo 36º da el derecho de resistencia contra quienes
gobiernen de facto. En este caso, no existiría revocatoria de mandato, pero sí,
se establece que como principio la idea de “desobediencia civil” sólo en caso
de inconstitucionalidad del accionar del gobierno.
El artículo 14º, también asigna derechos políticos, al dar a los
“habitantes” la posibilidad de peticionar ante las autoridades y publicar
libremente sus ideas sin censura previa. Además se garantiza derecho de
igualdad en el artículo 16º y inocencia y debido juzgamiento en el artículo 18º.
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Si bien, aún esta vigente el artículo 22º, que define que el pueblo “no
delibera ni gobierna sino es a través de sus representantes”, siendo
contradictorio en el artículo 14º, “todo fuerza o reunión de personas (!) que se
atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de
sedición”. El artículo 33, no niega a los ciudadanos derechos que emanen de
la soberanía popular y el sistema republicano. Es más, en el artículo 37º se fija
que “esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos,
con arreglo al principio de soberanía popular (subrayado propio) y de las leyes
que se dicten a consecuencia.
Para el ejercicio de esta ciudadanía, la Constitución tiene formas de
acción ciudadana en el esquema republicano a nivel de los tres niveles. Por
ejemplo, en el artículo 24º se prevé el funcionamiento de la Justicia a través de
juicios por jurados.
En tanto que para el Legislativo, un canal esencial de participación son
los partidos políticos, artículo 38º, los cuales deberán garantizar un pleno
ejercicio de democracia interna. También se fija el derecho de Iniciativa
Popular, para el tratamiento de propyectos de Ley. Dejando al Congreso
establecer los requisitos y procedimientos legales para viabilizar la iniciativa,
poniendo techo del 3% a las firmas requeridas para la presentación.
Excluyendo temas de reforma constitucional, tratados internacionales, tributos,
presupuesto y materia penal.
Además, el Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, puede
someter a Consulta Popular, que no puede ser vetada y es de carácter
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vinculante. También, el Congreso y el Ejecutivo Nacional podrán convocar a
Consulta Popular no vinculante. (artículo 40º).
Como impacto al ejecutivo, la Constitución le da participación a los
ciudadanos, en su carácter de consumidores, artículo 42º, y la facultad de
interponer amparos para garantizar derechos en los procedimientos
administrativos.
Por otra parte, el Poder Legislativo esta facultado a “sancionar leyes de
organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional (…)
la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades...”. Artículo 75º inc. 19.
En tanto que el Poder Ejecutivo expide las instrucciones y reglamentos
que sean necesarios para la ejecución de las leyes, cuidando de no alterar su
espíritu con excepciones reglamentarios (artículo 99º, inc. 2). Lo que se infiere
que es el responsable de garantizar la participación ciudadana establecidas por
Constitución y normadas por Ley.
Obviamente, el Poder Legislativo tiene responsabilidad de garantizar
aplicación. Lo que se suma una figura importante: el Defensor del Pueblo, que
ejerce una canalización de los reclamos y ejercicio de derecho ciudadano.
Democracia Participativa en la Ciudad de Buenos Aires
Los Constituyentes de la Ciudad se reunieron en como representantes
del pueblo de la Ciudad, sin presentar mediación ante la Sociedad Civil. Esto
no es tan obvio, porque podría haberse dado una instancia intermedia: Barrios
o Consejos Vecinales que formen el Estado de la Ciudad.
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En su artículo 1º, si bien establece el sistema republicano y
representativo, en el marco federal, las instituciones de la Ciudad se organizan
como Democracia Participativa. Este cambio es sustancial en lo que refiere a la
relación Sociedad Civil y Estado, siendo de mandatario-mandatado, donde la
delegación esta condicionada al cumplimiento de la Constitución y las leyes.
En ese sentido, el Artículo 67º otorga a los ciudadanos el derecho de
revocatoria de mandato de los funcionarios electivos, fundándose en causas
atinentes a su desempeño. Con el 20% de las firmas y con un Referéndum
revocatorio. También otorga a los ciudadanos, en su artículo 4º, a resistir los
actos emanados por gobiernos de fuerza o de incumplimiento constitucional.
Acepta el principio de intervención federal, siempre y cuando esté
conforme a su Constitución y a las leyes de la Ciudad (artículo 5º), y acota los
plazos de la intervención. Sumada la delegación a los representantes de la
Ciudad a defender la autonomía en todas las instancias políticas y judiciales
que puedan cercenarlas (artículo 6º).
Sosteniendo el principio de Democracia Participativa, a lo largo del Libro
Primero, Título Primero, en lo que refiere a derechos civiles, la Constitución de
la Ciudad, pone especial resguardo en:
• Art10: rigen todos los derechos de la constitución nacional.
• Art. 11: garantiza idéntica dignidad e igualdad. Garantiza igualdad y
libertad, y el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación
en la vida política, económica o social de la Comunidad.
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• Art. 12: se garantiza 1) identidad; 2) comunicación; 3) privacidad; 4)
libertad de conciencia; 5) propiedad y 6) Justicia.
• Art. 13: amplía el criterio de libertad.
• Art. 14: garantiza amparo y derechos judiciales y administrativos.
• Art. 15: garantiza el Harbeas Corpus.
• Art. 16: Garantiza Derecho a la Información.
En lo que refiere a Políticas Especiales, la Constitución sostiene que la
Ciudad debe garantizar mecanismos de participación en la planificación de las
mismas:
• Art 17: Promueve políticas sociales para superar la exclusión y
pobreza..
• Art. 18: Promueve el desarrollo equilibrado.
• Art. 19: Constituye un Consejo de Planeamiento Estratégico con
instituciones y organizaciones sociales.
• Art. 21: sobre Salud: promueve la descentralización y la participación
de la población (inc. 9).
• Art. 24: sobre Educación: organiza el sistema, asegurando la
participación de la comunidad.
• Art. 26: sobre Ambiente: toda persona tiene derecho de información de
impacto ambiental. El Art. 29: prevé la elaboración de un Plan Urbano
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Ambiental con participación de entidades académicas, profesionales y
comunitarias.
• Art. 32: sobre Cultura: Garantiza la democracia cultural.
• Art. 34: sobre Seguridad: Genera un Consejo de Seguridad y
Prevención del Delito.
• Art. 37: sobre Igualdad de Género: elabora participativamente un Plan
de igualdad entre varones y mujeres.
• Art. 39: sobre niñez y adolescencia: prevé la formación de un
organismo con participación de los involucrados.
• Art. 40: sobre Juventud: Crea ámbitos de participación Juvenil a nivel
Central y Comunal. Promueve la creación del Consejo de la Juventud.
• Art. 45: sobre Trabajo y Seguridad Social: constituye el Consejo
Económico y Social, con asociaciones sindicales, empresariales,
profesionales y otras representativas de la vida económica.
• Art. 46: sobre Consumidores y Usuarios: el Ente Regulador de los
Servicios Públicos promueve mecanismos de participación de usuarios
y consumidores.
• Art. 47: sobre Comunicación: se garantiza la libre emisión de
pensamiento. Los servicios estatales deben garantizar y estimular la
participación social.
• Art. 52: sobre Presupuesto: se establece el carácter participativo.
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• Art. 56: sobre Función Pública: los funcionarios deben presentar
declaración jurada de bienes.
• Art. 58: sobre Ciencia y Técnica: fomenta la vinculación con las
Universidades, en especial las públicas.
Sin perjuicio de no encontrar explícitos criterios de participación en
algunas políticas especiales, nada impide generar mecanismos de
participación.
En el Título Segundo, que refiere a Derechos Políticos y Participación
Ciudadana, se prevén mecanismos de democracia semidirecta para la
ciudadanía. Se fija a los partidos políticos como principal canal de expresión de
la voluntad o instrumento de participación, formulación de la política e
integración de gobierno. Garantiza funcionamiento democrático y libre acceso a
la información y formación interna (Art. 61). En el artículo 62, se garantiza el
pleno ejercicio de los derechos políticos inherentes a la ciudadanía, conforme
a los principios republicanos, democráticos y representativo.
La Legislatura, el Poder Ejecutivo o las Comunas podrán convocar a
Audiencia Pública, para debatir asuntos de interés general de la Ciudad o
Zonal. Art. 63.
El electorado porteño, también tiene derecho a iniciativa popular,
debiendo obtener el apoyo en firmas del 1.5% del padrón. Art. 64. De obtener
el 15% de apoyo y la que la Legislatura no lo haya tratado en el plazo de 12
meses, el Poder Ejecutivo esta obligado a someter el proyecto de iniciativa
popular a Referéndum. Art. 65.
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En tanto que el artículo 65º establece el mecanismo de Referéndum,
dándole a este el carácter de vinculante y obligatorio. También se puede
convocar a Consulta Popular, en este caso es no vinculante y no obligatorio,
desde la Legislatura, el Ejecutivo y las Comunas.
Se establece que quedan excluidas de la temática de Consulta o
Referéndum temas como: reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos y presupuesto. Y del caso de Referéndum quedan excluidas las
temáticas de Leyes de mayoría especial.
El artículo 80º, establece que la Legislatura reglamenta los mecanismos
de Democracia Directa (inc. 4). En el artículo 104º: el Ejecutivo debe garantizar
los derechos a los ciudadanos, promoviendo la participación (inc. 29).
En el tema judicial, no prevé el funcionamiento de juicios por jurado, sólo
establece mecanismos de designación de jueces a través de audiencias
convocadas por la Legislatura. Art. 120. Crea un Ministerio Público, que actúa
como fiscal. Art. 124.
En tanto que en el Título Sexto, la descentralización en Comunas genera
una democracia de proximidad que facilita la participación, y específicamente,
en el artículo 131, crea un Organismo Consultivo y Honorario de participación y
asesoramiento.
También se crea a figura de Defensor del Pueblo, que garantiza los
derechos de los Ciudadanos. Art. 137. Respecto al Entre Regulador de
Servicios Públicos, garantizando pluralidad en el directorio y la participación de
representantes de usuarios y consumidores.
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Comentarios sobre los institutos de participación y el sistema
republicano.
Como se observa en el articulado de la Constitución nacional y la
porteña, existen diversos instrumentos de participación popular que debieran
modificar el funcionamiento del sistema republicano. En especial, cambiar el
criterio delegativo que genera la democracia representativa, donde ahora los
gobernantes son “mandatarios” y no “representantes” de la voluntad popular.
En este aspecto, generar las instancias de mayor participación,
formulación y canalización de demandas sociales que puedan ser resueltas por
la estructura administrativa es un desafío de la Democracia Participativa.
Como vemos, existen mecanismos de acción sobre el Legislativo, como
la iniciativa popular, sobre ambos poderes, como la Consulta o el Referéndum,
espacios de intercambio y deliberación como la Audiencia Pública o los
Consejos Asesores, incluso, esquema de planificación y gestión
presupuestarias como el Presupuesto Participativo, que si bien no esta como
derecho a nivel nacional, nada impide generarlo.
Todo dependerá de dos cosas, o de una fuerza política que incentive la
participación popular y confía en ese precepto: “Todo poder emana del Pueblo”,
o se articula una Sociedad Civil fuerte, capaz de condicionar el funcionamiento
del Gobierno. En esta disyuntiva se encuentra la Democracia, para
desarrollarse plenamente como “Gobierno del Pueblo”. Lamentablemente, hoy
vivimos nos encontramos con una Sociedad apática y una clase política que
nos lleva a la Creptocracia. Pero hay que confiar en la historia, los pueblos
buscan su liberación, en algún momento la utopía triunfará.